□本報記者席鋒宇
  新年伊始,河南省開封市杏花營鎮的河南東豐種業有限公司就被查獲了案值達千萬元的800多噸假劣種子。
  對於農民來說,假冒偽劣種子、農藥危害最大;對消費者而言,“瘦肉精”、“農藥超標”等違法添加最令人深惡痛絕。保護農民權益不受侵害和查處違法事件的第一責任就落在了農業執法部門身上。從1996年開展綜合執法以來,農業部出台了一系列規範性文件,逐步建立了收支分離、執法責任制等制度。但是,隨著農業農村經濟快速發展,執法制度存在著一些不適應農業執法新特點和新要求的方面。
  農業部管理幹部學院農業法律研究中心主任楊東霞研究員曾經參加過農業部組織的關於農業行政執法體系建設問題的課題研究,她對農業行政執法體系有著深刻的理解和認識。她說,目前農業領域出現的部分矛盾和問題,除少數是因為法律制度不完善外,主要還是由於農業執法體系不健全,有關違法行為得不到及時、有效查處。
  楊東霞說,實踐中,特別是綜合執法推行過程中出現了許多問題,亟待解決。比如,存在執法與推廣服務不分的現象,農業執法人員多為兼職、素質不高,執法經費困難,執法手段落後等。這些問題不僅影響了農業執法的公正性和統一性,也影響了農業行政管理機關的執法形象。因此,必須改革現行農業行政執法體制,加快建設機構合理、權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的農業行政執法體系。
  信息共享不健全致監管打折扣
  1997年5月,浙江省舟山市定海區農業行政執法大隊成立,這是全國首個經編製部門批准成立的縣級農業綜合執法機構。此後,我國相繼成立了市省兩級農業綜合執法機構。據農業部政法司公佈的數據顯示,截至2011年12月,全國縣級農業綜合執法覆蓋率達到98.2%,如期實現三年基本覆蓋全國農業縣的工作目標。
  楊東霞介紹,課題組調查發現,儘管農業綜合執法已經開展了十多年,取得了較大成績,但在機構建設方面依然存在一些問題。如種子管理體制改革和獸醫體制改革給地方綜合執法造成一定衝擊,一些地方農業部門將本已納入綜合執法的種子、獸藥、飼料等執法職能重新分離出去,導致綜合執法受阻,其作用和優勢發揮有限。同時,楊東霞認為,農業綜合執法機構沒有獲得正式法律地位的尷尬,容易影響到對行政綜合執法機構的性質定位,同時也難以保證行政執法的經費來源。機構建設和人員隊伍方面存在問題得到了來自基層一線工作同志的認同。湖北省農業廳政策法規處處長任敬華說,從目前看,阻礙農業綜合執法效率的障礙主要包括執法機構性質不明確、執法人員身份多樣、執法條件保障不足、執法範圍界限不一。
  此外,在制度建設方面也存在一些問題。由於農業系統內部沒有建立全國統一的執法協作和信息共享機制,各地在事後監管中往往各自為政,查獲違法產品後只對經營者和使用者進行處罰,未能及時通報生產企業所在地的農業部門或向上級部門報告,其他地方的農業部門也無法及時獲取相關信息,致使很多違法行為無法從源頭得到有效查處,違法產品在市場上仍然大行其道。行政處罰與行政許可部門缺乏信息溝通機制。農業部門行政許可的信息沒有實現全國聯網,如獸藥與農藥的文號和許可證都在農業部,但是在許可上市之後的事後監管是由縣級農業執法機構履行,往往因為信息共享機制不完善,農業執法機構無法及時監管到位。同時,農業部與其他相關部門也沒有實現部門之間信息共享。在系統內部,檢驗檢測機構與執法機構聯繫不夠緊密,例行檢測與執法抽檢“兩張皮”,對檢測行為約束力不夠,導致檢測結果傳遞不及時、利用率低、時效性差。在具體檢測工作中,存在重覆抽檢、多頭抽檢的現象。
  成立執法監督局提高執法效率
  近年來,許多全國人大代表對農業執法體系建設高度關註,並提出相關建議。
  十二屆全國人大代表、廣東金嶺糖業集團有限公司董事長林水棲此前在接受《法制日報》記者採訪時,曾提出加強農業行政執法體系建設,確保農產品消費安全的建議。
  林水棲說,經過多年努力,水利、海洋漁業、林業等部門都已經建立起較為健全和完善的執法機構和體系。但農業部門現在管轄和管理的範圍廣,在一些行業和領域存在的盲點較多,容易出現管理不到位的現象。由此造成農產品質量安全事故屢屢發生,給廣大城鄉居民的食品衛生安全帶來極大威脅,也給當地農業生產造成損失。他認為,加強農業行政執法工作迫在眉睫,農業行政執法體系需要繼續完善。建議由省級農業行政主管部門牽頭,自上而下建立起覆蓋省、市、縣的農業行政綜合執法垂直管理體系,形成執法合力,開展常態化的農業行政執法工作,從源頭上加以管理。
  楊東霞與課題組認為,農業職能綜合的範圍最低限度是應當實現種植業的綜合,有條件的地方可以實現種植業與畜牧業、漁政等的綜合,隨著行政管理體制改革深入,“大農業”體制建立後,事後監督管理職能對於農業生產和生活將是最重要的領域,因此綜合的範圍主要應以“農產品質量安全”和“農業產業”為主,將農業領域所有的法律執行事務實現綜合,成立執法監督局。這樣有利於理順體制,剋服地方保護主義,也有利於決策和執行分離,提高綜合執法的效率,同時還有利於對市場的監督管理。
  農業領域不再進行授權執法
  現行農業法律法規對綜合執法機構的執法主體都沒有明確規定。楊東霞建議,隨著全國農業綜合執法的普及,建議立法部門修改相關法律法規,對農業綜合執法的主體地位予以明確,將農業系統內綜合執法機構明確為農業部內設的具有行政執法職能的機構。法律法規有了規定就可以明確執法機構的法律地位,相應的待遇和編製問題就能得以解決,執法機構就能成為參照公務員法管理的全額撥款事業單位。
  同時,楊東霞還建議,在今後的法律法規和規章中,不再在農業領域進行授權立法,將執法的職能由執行局或綜合執法機構來執行,對地方性法規中有授權執法的規定予以清理。
  (原標題:農業綜合執法多道難題待解)
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